Súmula vinculante: engessamento da justiça ou combate à morosidade do poder judiciário?

A morosidade da Justiça, já bastante criticada, apresenta-se como uma das enormes mazelas do Poder Judiciário desde o começo do novo século. Sem dúvida, a divergência jurisprudencial, atrelada ao sistema recursal adotado, assim como as diversas causas repetidas em que a Fazenda Pública figura como parte, vem contribuindo para agravar a famosa “crise da Justiça”. 

O aumento da litigiosidade vem sendo percebido por todos, trazendo, como consequência dessa demanda, o crescente índice de distribuições dos processos e o abarrotamento das lides. Isso se deve, em grande parte, à ampliação do acesso à Justiça trazido pela Constituição federal de 1988, que conferiu um extenso elenco de direitos fundamentais. 

Resta clara, na verdade, a preocupação do legislador em proteger esses direitos para que os cidadãos pudessem, através do ingresso efetivo nos meios jurisdicionais, buscar a proteção imediata no caso de violação dos direitos.  

Dessa forma, com a facilitação do acesso ao Poder Judiciário, os problemas concernentes a quantidade de processos veio à tona, sobrecarregando todas as instâncias judiciais. Sem sombra de dúvidas, o Brasil tem um número bem elevado de processos, em comparação com outros países com características similares, sendo essa situação agravada com o aumento populacional e o não acompanhamento de uma razoável proporção entre a quantidade de juiz por habitante. 

O Tribunal de Justiça de Pernambuco – TJPE, por exemplo, conta com 449 (quatrocentos e quarenta e nove) juízes em exercício, mas ainda existem cerca de 200 (duzentos) cargos vagos. 

Então, a fim de obter essa proteção judicial e atribuir o que podemos chamar de efetividade com relação à quantidade e qualidade às atividades do Poder Judiciário, houve a inclusão da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, que possui preceitos referentes à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII), à distribuição imediata dos processos (art. 93, XV), à proporcionalidade do número de juízes na unidade jurisdicional (art. 93, XIII), à repercussão geral no recurso extraordinário (art. 102, § 3º), à súmula vinculante (art. 103-A), bem como o Conselho Nacional de Justiça (art. 103-B).

Assim, a Constituição Federal de 1988 passou a prever, de forma expressa, mais um direito fundamental, positivando assim o princípio da razoável duração do processo.

A súmula vinculante contribui, para grande parte da doutrina, a buscar realizar o comando fixado no art. 5º, LVIII, da Constituição Federal/88, ao lado de tantas outras técnicas.

Ressalta-se, de início, que a Emenda Constitucional nº 45 de 2004 introduziu o art. 103-A na Constituição Federal/88, com a previsão do efeito vinculante à súmula de julgamentos oriundos do Supremo Tribunal Federal, tendo como requisito ser a decisão de dois terços dos seus membros, e mesmo assim após ter reiteradas decisões sobre matéria constitucional. 

Cumpre destacar que, a partir da publicação do enunciado da súmula na Imprensa Oficial, ela terá efeito vinculante em relação à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, bem como em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário. 

Como se vê, a vinculação não atinge o Poder Legislativo no exercício de sua função típica de legislar, com o objetivo de não configuração do chamado “inconcebível fenômeno da fossilização da Constituição”, nem tampouco atinge a própria Corte Suprema para que não se inviabilize as possíveis revisões e cancelamentos de ofício, a fim de não prejudicar a adequação da súmula vinculante à evolução social.

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As súmulas vinculantes ganharam nítido espaço no ordenamento jurídico brasileiro. No entanto, apesar da consolidação do referido instituto, muitos estudiosos se apresentaram a favor e outros contra a aplicação delas, expondo suas críticas com as respectivas fundamentações.

É importante esclarecer que, na fase de elaboração a Emenda Constitucional nº 45/04, as discussões se fortaleceram sobre a instituição de uma espécie de precedente vinculativo no ordenamento constitucional do Brasil. 

O poder do STF com relação a edição das súmulas vinculantes  é restrito, já que tem que se submeter aos parâmetros e princípios constitucionais, tendo como um dos seus principais objetivos preservar a segurança jurídica, impedir julgamentos diversos sobre o mesmo assunto e diminuir o abarrotamento de processos

Com a elaboração de uma súmula com efeito vinculante, todos os indivíduos na mesma situação jurídica serão protegidos, cabendo aos demais órgãos do Judiciário e à Administração Pública direta e indireta (esferas federal, estadual e municipal) respeitar e cumprir o teor da decisão, fazendo com o que as súmulas vinculantes estabelecem uma aproximação da jurisdição constitucional difuso-concreta em relação à concentrada-abstrata no STF

O autor Gilmar Mendes confirma a referida tese ao afirmar que a aplicação de súmula vinculante em uma situação que envolva a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo diminuirá a força ainda mais o instituto da suspensão pelo Senado. Dessa forma, tem-se o efeito vinculante da súmula

Ainda, sobre esse assunto, o autor Glauco Leite enfatiza que a EC nº 45 realizou, realmente, uma revogação tácita parcial do artigo 52, X, da CF/88, tendo em vista que nos casos das súmulas reconhecerem a inconstitucionalidade em concreto de uma determinada norma, o exercício da competência do Senado Federal consistente na suspensão de sua eficácia será despiciendo, já que a súmula tem o objetivo de eliminar tal norma do sistema jurídico

A Corte Superior pode de oficio, ou por provocação, rever, editar ou cancelar súmula vinculante, sendo os legitimados aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade, que também são esses que podem propor a ação direita de constitucionalidade.  (art. 103-A, §2º, da CF/88). O procedimento correto para isso obedece, subsidiariamente, além do exposto na CF/88 e na Lei 11.417/2006, ao estabelecido no Regimento Interno do STF, não se admitindo recurso extraordinário para esse objetivo, tampouco o uso da ADI ou da ADPF, já que segue um rito específico e próprio. 

É possível que a revisão, cancelamento e edição de súmula vinculante se refira a questão com repercussão geral reconhecida. Nesse caso, poderá ser apresentada por qualquer um dos ministros do STF depois do julgamento de mérito do processo, para deliberação de forma imediata do Tribunal do pleno nessa mesma sessão. Assim, recebendo a proposta, a Secretaria Judiciária registrará ao presidente, no prazo de 5 dias para que ele aprecie, no que diz respeito à adequação formal da proposta. Ressalte-se que nesses casos o relator poderá admitir por decisão que não cabe recurso a manifestação do amicus curiae, de acordo com os próprios termos do Regimento do STF.

No que diz respeito à questão de ser preciso reiteradas decisões sobre a matéria, cumpre frisar que as referidas decisões devem adotar o mesmo posicionamento em relação a uma determinada matéria, e não ser aplicada de forma isolada, assim, a orientação deve se mostrar predominante, antes de ser vinculante. 

A elaboração da súmula deve criteriosa para não ensejar problemas de interpretação, devendo-se evitar conceitos vagos ou indeterminados, caso contrário perderá o seu principal objetivo que é contribuir com a celeridade processual.  

A lei, ao menos explicitamente, não fixou nenhuma sanção aplicável aos juízes no caso de um possível descumprimento a uma súmula vinculante, garantindo-lhe a liberdade de apreciar os elementos para definir se a conclusão do processo deve esr harmônica ou não com o verbete. 

Essa liberdade não quer dizer que o magistrado jamais poderá ser responsabilizado em caso do seu descumprimento. É preciso esclarecer que se o desrespeito da súmula for doloso, desproporcional, infundado e reiterado, há quem entenda que poderá caracterizar-se violação aos deveres funcionais, viabilizando-se a abertura do competente procedimentoadministrativo disciplinar com aplicações das penalidades legais, inclusive. 

O Ministro Gilmar Mendes defendeu a adoção das referidas súmulas, especialmente diante do risco da ocorrência de prescrição em função da demora do julgamento, e, assim, a consequente impunidade, apesar de ter expressado resistência para a edição das súmulas  vinculantes em matéria penal. 

Como se sabe, no Brasil, a jurisprudência é apenas uma fonte de apoio do direito. Entretanto, para parte da doutrina, a adoção de súmulas vinculantes pode causar inconsistências e dificuldades no funcionamento judicial. 

Assim, não são poucas as críticas referentes à adoção dessa medida, tendo como principais: o engessamento do judiciário, o ferimento da tripartição de poderes e a possibilidade de inconstitucionalidade em sua aplicação. 

A argumentação acerca do “engessamento” do judiciário, se deve ao fato de que o juiz estaria “preso” ao conteúdo da súmula, quando na verdade ele é livre em suas decisões, desde que devidamente fundamentadas. Dessa forma, ao aplicar apenas o conteúdo das sumulas, o juiz passaria a ser um mero cumpridor de questões objetos de súmulas, constituindo um verdadeiro retrocesso no ordenamento jurídico. 

Um dos argumentos contrários se refere ao fato de que a aplicação das súmulas vinculantes conflitaria com o princípio da separação dos poderes (arts. 2° e 60, § 4°, inc. III da CF), cláusula pétrea constitucional, sob o argumento de que, ao interpretar a lei com caráter geral e vinculativo, os Tribunais estariam se imiscuindo na área de competência constitucional do Poder Legislativo. Deste modo, o princípio dos freios e contrapesos, inerente à estrutura tripartite dos poderes harmônicos e independentes entre si (art. 2º CF), estaria seriamente comprometido. 

Os críticos argumentam que o juiz, ao exercer função jurisdicional, subordina-se apenas à lei, inexistindo subordinação entre o juiz de primeiro grau e o tribunal a que esteja vinculado, não podendo, dessa forma, o tribunal interferir no livre arbítrio do julgador. 

Aduzem, ainda, que, ao vincular o magistrado ao enunciado de uma súmula, estaria o juiz obrigado a decidir de determinada maneira, mesmo que contrário à sua convicção, ferindo, assim, a sua independência. Também, por ter o enunciado sumular um conteúdo genérico e abstrato, ao gozar de força obrigatória, passa a ter eficácia de lei. E, assim sendo, a nova norma constitucional teria atribuído ao STF uma função legislativa que não lhe pertence, ferindo o princípio da separação dos poderes, consagrada no art. 2º da CF/88.

O autor Luís Flávio Gomes, ao se posicionar contrário à súmula vinculante, complementa que, de fato, ninguém pode impor aos juízes qualquer tipo de orientação sobre a qual deve ser a melhor interpretação, tampouco a que será aplicada ao caso concreto. Isso porque é bem comum que um texto legal, com a grande possibilidade de literalidade confusa, permita mais de uma interpretação e, de toda, deve prevalecer nos julgados a que mais se encaixe com os princípios constitucionais, em especial o da razoabilidade. Entretanto, o juiz tem sempre a liberdade de escolha em face do leque de interpretações possíveis. 

As críticas em face à aplicação das súmulas têm respostas. Primeiramente, é necessário esclarecer que o efeito vinculativo e erga omnes das decisões do STF não configura inovação no ordenamento jurídico brasileiro, já que existia no controle abstrato e concentrado de constitucionalidade. 

Não há que se falar em engessamento do Judiciário, na medida em que está prevista o cancelamento dos enunciados editados e a revisão das súmulas, sem falar no fato de que a ampliação dos efeitos dessas súmulas vem trazer benefícios para o Poder Judiciário como um todo, no que diz respeito à questão da proliferação das ações judiciais. 

Muitos costumam dizer que a súmula vinculante consiste em uma forma indireta de lei. Pois bem. A exposição dos julgados da Corte Suprema concretizados em súmulas externam a interpretação judicial daquele que é, de fato, o maior e mais importante colegiado em relação às questões constitucionais do país. Dessa forma, está se formalizando a interpretação de uma norma em face da CF/88, sendo isso competência do STF.

Essa mesma resposta também serve para afastar a crítica relacionada à ofensa ao devido processo legal, pois uma vez pacificado o tema no STF, as outras ações interpostas em momento posterior seriam uma espécie de aventura jurídica, que, se desprovidas de um fundamento novo, só serviriam para abarrotar o trabalho judicial, prejudicando o número já grande de ações envolvendo situações particularizadas. 

Quanto ao engessamento do Judiciário, alguns doutrinadores entendem que é a maior preocupação quanto ao instituto da súmula vinculante. Entretanto, a principal defesa da súmula consiste no fato de ela não ser imutável. Isso se deve ao fato de que tanto a emenda constitucional como a sua lei regulamentadora preveem a possibilidade de revisão, com a finalidade de alterar o teor sumulado, ou para invalidar o enunciado.

É de grande importância destacar que os enunciados de súmula evitariam a insegurança jurídica dos jurisdicionados, até porque quando não se sabe qual o posicionamento dos tribunais há uma sensação de insegurança jurídica, a partir da constatação de que os julgamentos sobre uma mesma matéria podem ser bem diferentes, a depender de qual juiz analise o processo.

A força vinculativa das súmulas não pode abranger, para que não ocorra o temido “engessamento”, o próprio STF, que pode alterar o seu entendimento elucidado em súmula vinculante, através de votação que tenha como requisito o mesmo quórum necessário à sua aprovação inicial, ou seja, 2/3 dos seus membros. 

Com isso, objetiva-se exatamente permitir a revogação do precedente. Essa mudança não pode ser só com base de mudança de convicção pessoal ou mudança na composição do Tribunal (o que acontece, normalmente), mas sim com uma mudança, de fato, da compreensão geral sobre o assunto. É necessário, assim, que os juízes afastem interpretações pessoais e passem a manifestarem-se de modo institucionalizado. 

Não se pode esquecer que o principio da separação de poderes não é visto de maneira absoluta, já que todos os poderes possuem inclusive funções atípicas, não sendo prudente afirmar que as súmulas vinculantes ferem o referido princípio, até porque, ainda que tenha força vinculante, não se confundiria em sua totalidade com a atividade típica do Legislativo. 

Portanto, é possível perceber que a súmula vinculante, frente aos princípios da ordem processual constitucional, na atual conjuntura do Judiciário, torna-se uma ferramenta de suma importância para acrescentar maior rapidez e melhor racionalização na atividade prestada pelo Judiciário, sem ferir os princípios da isonomia, da segurança jurídica, do contraditório e da ampla defesa, bem como no que diz respeito à independência e à exigência da motivação das decisões, à inafastabilidade da jurisdição e ao acesso à justiça, à celeridade, ao duplo grau de jurisdição, ao devido processo legal, e, por sua vez, a própria proporcionalidade.

Quando se está diante de um choque entre dois grandes valores fundamentais que possuem uma mesma hierarquia, parece mais sensata, diante da dura realidade forense, a garantia do principio da igualdade substancial ou material e a garantia da segurança jurídica, em vez da liberdade sem restrição do juiz nas causas decididas anteriormente e pacificadas no STF, para, assim, tentar desafogar o Judiciário das causas repetidas.

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